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LIBRO BLANCO DE LA JUSTICIA ÍNDICE Introducción CAPÍTULO PRIMERO: EL ACCESO A LA
JUSTICIA I. Consideraciones generales II. La representación: Los procuradores de
los Tribunales III. La Defensa: El abogado 3.1. La función del abogado 3.2. Selección e ingreso en la profesión de
abogado 3.3. Asistencia jurídica gratuita 3.4. Otras cuestiones IV. Los graduados sociales CAPÍTULO SEGUNDO: JUECES Y MAGISTRADOS
2.1. Pruebas selectivas para ingreso en la Escuela
Judicial 2.2. Acceso por los turnos de juristas 2.3. Formación inicial: La Escuela Judicial 2.4. La formación continuada de los jueces
y magistrados 2.4.1. Voluntariedad - obligatoriedad 2.4.2. Formación continuada de jueces sustitutos
y magistrados suplentes. 2.4.3. Participación de las
Administraciones Públicas y de la sociedad civil en los programas de
formación continuada. 2.4.4. Implicación de la carrera judicial
en la formación continuada 2.4.5. Fortalecimiento de la Escuela
Judicial III. El sistema de compatibilidades de los
jueces y magistrados IV. La inspección de la actividad de jueces
y magistrados 4.1. La inspección: necesidad de su reforma 4.2. Ámbito y contenido de la inspección 4.3. Criterios de la inspección 4.4. Otros sistemas de conocimiento de la
inspección 4.5. Distribución de competencias entre los
diversos órganos inspectores 4.6. Especial referencia a la estadística
judicial 4.7. Un nuevo tratamiento de las quejas de
los ciudadanos y las diligencias informativas V. El régimen disciplinario de los jueces y
magistrados 5.1.Régimen y procedimiento disciplinarios 5.2.Procedimiento de incapacitación de
jueces y magistrados VI. Módulos y productividad judicial 6.1.La necesidad de elaborar unos nuevos
módulos de carga de trabajo 6.2.Problemas en la fijación de módulos 6.3.Algunos criterios a seguir en la
fijación de módulos 6.4.Medidas de apoyo coyuntural 6.5.Una nota sobre retribuciones e
incentivos 6.6.Elaboración de nuevos módulos VII. Especial referencia al gabinete
técnico del Tribunal Supremo 7.1.Consideraciones generales 7.2.Competencias VIII. Necesidades ineludibles en función de
la carga de trabajo existente 8.1.Órganos unipersonales 8.1.1. Juzgados civiles únicos 8.1.2. Juzgados de Familia 8.1.3. Juzgados de Primera Instancia e
Instrucción 8.1.4. Juzgados de Instrucción 8.1.5. Juzgados de lo Penal 8.1.6. Juzgados de lo Social 8.2. Órganos colegiados 8.2.1. Salas de lo
Contencioso-Administrativo 8.2.2. Salas de lo Social 8.2.3. Secciones civiles de las Audiencias
Provinciales 8.2.4. Secciones penales de las Audiencias
Provinciales 8.2.5. Secciones mixtas de las Audiencias
Provinciales IX. Jueces sustitutos, jueces de provisión
temporal y magistrados suplentes 9.1. De la regulación de la Ley Orgánica
del Poder Judicial a la situación real 9.2. Causas de la situación actual 9.3. Medidas que se proponen 9.3.1. Magistrados suplentes 9.3.2. Jueces sustitutos 9.3.3. Jueces en régimen de provisión
temporal CAPÍTULO TERCERO: LA OFICINA JUDICIAL I. Diagnóstico: La situación de la oficina
judicial 1.1. Configuración actual de la oficina
judicial. Cuestiones generales. 1.2. La reforma de la oficina judicial 1.2.1.Órgano judicial y oficina judicial 1.2.2. Normas procesales, su reforma y la
reforma de la oficina judicial 1.2.3. Oficinas judiciales sin Juzgados 1.2.4. Oficina judicial e informática 1.2.5. Oficina judicial y entorno social 1.2.6. Tamaño de la oficina judicial II. Soluciones que se proponen 2.1. Tamaño y funciones de las secretarías (oficina
judicial tradicional) 2.2. Los servicios comunes 2.2.1. Importancia de los servicios comunes 2.2.2. Regulación de los servicios comunes 2.2.3. Servicios comunes, actos de
tramitación, de ejecución y auxilio judicial 2.2.4. Dirección y jefatura de los
servicios comunes 2.3. El juez en la nueva oficina judicial 2.4. Las funciones de los secretarios
judiciales 2.4.1. Funciones procesales 2.4.2. Funciones en materia de gestión 2.4.3. Dependencia de los secretarios
judiciales 2.4.4. La fe pública judicial 2.5. Personal al servicio de la
Administración de Justicia 2.6. Competencias en materia de personal al
servicio de la Administración de Justicia 2.7. Aspectos económicos de la gestión de
la oficina judicial CAPÍTULO CUARTO: LOS DISTINTOS ÓRDENES
JURISDICCIONALES Sección Primera: el orden jurisdiccional
civil I. Consideraciones generales 1.1. La situación actual 1.2. Algunas cuestiones sobre la
litigiosidad en el orden jurisdiccional civil 1.3. La duración de los procesos en la
justicia civil II. Aspectos organizativos 2.1. Demarcación judicial 2.2. Planta judicial 2.3. Especialización de órganos judiciales
en el orden jurisdiccional civil 2.4. Formación especializada de los jueces
y magistrados en el orden jurisdiccional civil III. Aspectos procesales 3.1. Los problemas del proceso civil 3.2. El proceso ante el Tribunal Supremo:
el recurso de casación 3.3. El proceso ante las Audiencias
Provinciales: el recurso de apelación 3.3.1. Las dilaciones en los recursos de
apelación civil 3.3.2. Cuestiones referentes a la
estructura y a la plantilla 3.3.3. Cuestiones procesales 3.4. El proceso en la instancia: los
Juzgados civiles 3.4.1. Fase de alegaciones 3.4.2. Fase de sustanciación del proceso 3.4.3. Fase de ejecución IV. Especialidades del proceso y de los Juzgados
en materia de familia, tutelas e incapacitaciones 4.1. Especialización de Juzgados y
especialización de jueces y magistrados en estas materias 4.2. Cuestiones referentes a la estructura
personal de estos Juzgados 4.3. El proceso en materia de familia 4.4. El proceso en materia de tutela e
incapacitaciones Sección Segunda: el orden jurisdiccional
penal I. Consideraciones generales 1.1. Referencias cuantitativas 1.2. El problema específico de la ejecución
penal II. Aspectos organizativos 2.1. Tribunal Supremo 2.1.1. El recurso de casación penal 2.1.2. La instrucción de causas contra
aforados 2.2. La Audiencia Provincial 2.3. Audiencias Provinciales 2.3.1. Problemática general 2.3.2. Medidas que se proponen 2.4. Juzgados de Instrucción 2.4.1. Referencia a los aspectos procesales 2.4.2. Medidas organizativas 2.5. Juzgados de lo Penal III. La ejecución penal 3.1. La ejecución penal en general 3.2. Problemática específica del juez de
Vigilancia Penitenciaria IV. Especial referencia a la justicia de
menores 4.1. Planteamiento general 4.2. Estructura 4.3. Problemas procesales 4.4. Cuestiones específicas sobre personal
y medios Sección Tercera: el orden jurisdiccional
contencioso-administrativo I. Planteamiento general 1.1. Marco constitucional de la
jurisdicción contencioso-administrativa 1.2. El incremento de la litigiosidad en
este orden jurisdiccional 1.3. El retraso en la resolución de los
recursos como aspecto negativo del orden jurisdiccional contencioso-administrativo II. Estructura 2.1. La Sala Tercera del Tribunal Supremo 2.2. La Sala de lo
Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional 2.3. Las Salas de lo
Contencioso-Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia 2.4. La primera instancia en el orden
jurisdiccional cotencioso-administrativo 2.5. La especialización en este orden
jurisdiccional III. Cuestiones relativas al procedimiento 3.1. Presupuestos generales 3.2. Delimitación de los órdenes
jurisdiccionales contencioso-administrativo y social 3.3. Las vías previas y los mecanismos
transaccionales 3.4. Las partes: representación y defensa 3.5. El procedimiento: modalidades 3.6. La calificación inicial del recurso 3.7. La tramitación de los recursos
repetitivos 3.8. La remisión del expediente 3.9. La prueba 3.10. El señalamiento para votación y fallo 3.11. La ejecución 3.12. Las medidas cautelares 3.13. Otras consideraciones de naturaleza
procesal IV. Cuestiones relativas a personal y
medios4.1.Los letrados adscritos a los Tribunales 4.2. Especial consideración de la
informática en este orden jurisdiccional Sección Cuarta: el orden jurisdiccional
social I. Consideraciones generales 1.1. El orden jurisdiccional social y la
Administración de Justicia 1.2. Datos generales del orden
jurisdiccional social II. Estructura y organización 2.1. Cuestiones previas 2.2. Los órganos de la jurisdicción social:
su configuración 2.3. Especialización de los magistrados de
este orden jurisdiccional 2.4. Un caso singular: los Presidentes de
Sala y Sección III. Cuestiones relativas a procedimiento 3.1. Delimitación de los órdenes
jurisdiccionales social y contencioso-administrativo 3.2. Cuestiones específicas del
procedimiento ante la Sala Cuarta del Tribunal Supremo 3.3. Cuestiones específicas del
procedimiento ante las Salas de lo Social de los Tribunales Superiores de
Justicia 3.4. Cuestiones específicas del
procedimiento ante los Juzgados de lo Social 3.4.1. Cuestiones previas 3.4.2. Fase de alegaciones en el proceso
laboral. Forma de la contestación 3.4.3. Acumulaciones 3.4.4. Citaciones, notificaciones,
emplazamientos 3.4.5. Competencia territorial 3.4.6. Fase de sustanciación del proceso.
Celebración del juicio oral 3.4.7. Fase de resolución 3.4.8. Fase de ejecución IV. Cuestiones relativas a personal y
medios CAPÍTULO QUINTO: ESPECIAL REFERENCIA A
LA JUSTICIA DE PAZ I. Cuestiones generales II. Problemas que se aprecian en la
situación actual III. La reforma de la Justicia de Paz 3.1. Competencias de los Juzgados de Paz 3.2. Una nueva organización de la Justicia
de Paz 3.3. El juez de Paz 3.4. Personal y medios 3.5. Cuestiones organizativas. La oficina
judicial y las agrupaciones de secretarías de los Juzgados de Paz CAPÍTULO SEXTO: EL GOBIERNO DE LA
ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA I. La situación actual II. Los inconvenientes que resultan de la
presente situación III. Propuestas Introducción El origen del presente Libro Blanco se
encuentra en la preocupación del Consejo General del Poder Judicial, elegido
por el Congreso de los Diputados y el Senado en julio de 1996, respecto al
estado de la Administración de Justicia en España, consecuencia de los
problemas estructurales, funcionales y organizativos de la misma, y a la
necesidad de abordar una reforma en profundidad. Esta preocupación no resulta
únicamente de que el Consejo cumpla la obligación de todo poder público de
examinar críticamente el estado del área o materia encomendada a su gestión,
para detectar deficiencias y proponer mejoras, sino también de la conciencia de
que, aun tras las profundas reformas que ha experimentado la Justicia en
nuestro país, existe en la sociedad un extendido estado de opinión que
refleja una profunda insatisfacción con el CAPITULO funcionamiento de la Administración de Justicia, y que
afecta, o puede afectar muy negativamente, a la confianza del pueblo español
en ella. La confianza en la Justicia, la
convicción de que Jueces y Tribunales van a responder adecuadamente y
mediante una pronta y correcta aplicación de las leyes a las demandas de los
ciudadanos, es un elemento esencial para el mantenimiento del respeto al
ordenamiento jurídico y de la convivencia ciudadana; y es un requisito previo
ineludible para que Jueces y Tribunales puedan cumplir efectivamente sus
funciones, para que sus decisiones sirvan de orientación a la interpretación
y aplicación de la ley en las relaciones interpersonales, y para que la
solución de conflictos no se haga depender de posiciones de predominio social
o económico. Pues bien, los datos de que dispone este
Consejo, a partir de estudios, promovidos por él mismo o por otras
instituciones, estudios en ocasiones ampliamente divulgados y comentados por
los medios de comunicación social, conducen a estimar que se está
desarrollando en la sociedad española una creciente y generalizada
desconfianza en la Justicia y en la capacidad de Jueces y Tribunales para
resolver adecuadamente los conflictos ante ellos planteados, y para
garantizar, en suma, la correcta aplicación de la ley. La última encuesta
realizada a iniciativa del Consejo General del Poder Judicial, en el mes de
julio de 1997, viene a mostrar, con un alto grado de fiabilidad, que la
Administración de Justicia se situaba por los ciudadanos, en cuanto al grado
de confianza que suscita, en los últimos lugares (el número trece de quince)
de una serie de instituciones públicas. La posición de la Administración de
Justicia queda muy por debajo de Instituciones como las Cortes Generales, el
Gobierno, el Defensor del Pueblo, la Seguridad Social o los Ayuntamientos, por
citar algunos de los enumerados en la encuesta. En otra reciente encuesta del
Centro de Investigaciones Sociológicas, realizada en el último trimestre de
1996, la Administración de Justicia recibía una calificación de 3,67 sobre
10, y estaba situada en el último lugar de las instituciones públicas
evaluadas por los encuestados. Estos estudios corroboran lo apuntado
por otros muchos análisis de opinión, entre ellos los Barómetros de la
Opinión Pública sobre la Justicia promovidos regularmente por el Consejo
General del Poder Judicial. Tras una fase de incremento de la confianza de
los ciudadanos en la Justicia, que coincidió con la transición a la
democracia y el proceso constituyente, se hace evidente, a lo largo de los
años ochenta y noventa, un gradual deterioro de su imagen, que aparece
sistemáticamente, en cuanto a prestigio y confianza, peor valorada que las
correspondientes a las demás instituciones públicas. El porcentaje de los
encuestados que opina que la Justicia funciona mal, frente a los que expresan
una opinión positiva, crece continuamente: el 28 por ciento en 1987, el 33
por ciento en 1990, el 38 por ciento en 1992, el 46 por ciento en 1995 y el
51 por ciento en 1997. Pudiera considerarse que estos datos
reflejan un estado de opinión que no recoge correctamente la realidad de la
Justicia, sino modas o corrientes de opinión pasajeras y sin relación con la
auténtica situación de aquélla. Ciertamente, cuando las encuestas se realizan
entre aquellos ciudadanos más directamente afectados por la acción de la
Administración de Justicia, los resultados no resultan tan abrumadoramente
negativos. Por ejemplo, la encuesta realizada a usuarios de la Administración
de Justicia, uno de cuyos resultados positivos como es que el 84 por ciento
de los encuestados declara que el trato recibido ha sido bueno o muy bueno.
Pero, en todo caso, siguen suscitando graves preocupaciones, al mostrar una
opinión muy crítica en materias como las dilaciones en el procedimiento, el
funcionamiento del turno de oficio y otras. Aun cuando la opinión pública
puede ser coyunturalmente moldeable, en el caso que se trata las posturas
críticas son también expresadas y corroboradas por los mismos integrantes de
la Administración de Justicia, que muy frecuentemente exponen los defectos acumulados
y la necesidad de adicionales y profundas reformas. Finalmente, son también
abundantes las manifestaciones de los representantes de la doctrina
científica en el ámbito del Derecho, señalando esa acumulación de problemas,
y su incidencia en la buena marcha de la Administración de Justicia. El Consejo General del Poder Judicial, a
raíz de su renovación en julio de 1996, acordó elaborar un Informe, bajo el
formato de Libro Blanco, que recogiera aquellos aspectos de la Administración
de Justicia que requirieran mayores reformas y mejoras: tanto para, en la
medida de sus competencias, llevar a cabo las necesarias actuaciones, como,
cuando se tratase de materias atribuidas a la competencia de otros poderes
del Estado, para llamar su atención sobre los problemas existentes y proponer
la adopción de las medidas que, a su juicio, resultaran adecuadas. Para la elaboración de este Informe, el
Consejo General del Poder Judicial designó, en septiembre de 1996, una
Comisión que procedió a recoger, de todos los sectores relacionados con la
Administración de Justicia, opiniones sobre los problemas a su juicio
existentes y las posibles soluciones pertinentes para su remedio. La Comisión
elaboró una serie de cuestionarios que fueron enviados a un amplio número de
instituciones y organizaciones; dentro del Poder Judicial, a todos los
niveles de los diversos órdenes jurisdiccionales en todas las Comunidades
Autónomas; en otros ámbitos, el Consejo se dirigió al Defensor del Pueblo y
requirió también la opinión de Asociaciones de Jueces y Fiscales y de
Secretarios Judiciales, de Colegios de Abogados y de Procuradores, así como
de organizaciones sindicales de personal de Justicia. Junto a ellos, se
requirió la colaboración de los Consejos de Gobierno de las Comunidades Autónomas
que hubieran asumido competencias en materia de Justicia. Sobre la base de los cuestionarios
enviados y las respuestas escritas obtenidas, se llevaron a cabo, entre enero
y mayo de 1997, más de doscientas entrevistas con representantes de las
instituciones y organizaciones mencionadas, –que, a su vez y con carácter
previo, habían llevado a cabo extensas consultas en su ámbito funcional y
territorial– que tuvieron oportunidad de ampliar y matizar más personalmente
sus contestaciones, así como intercambiar puntos de vista con los miembros de
la Comisión. El presente Libro Blanco se ha elaborado partiendo de las
respuestas, orales y escritas, suministradas a lo largo de ese proceso de
recogida de información; un resumen de las cuales, con expresión de sus autores,
se incluye como Anexo. Elementos también decisivos para su elaboración han
sido los datos e informaciones suministrados por los Servicios de Inspección
y Estadística del Consejo General del Poder Judicial, así como estudios
expresamente encargados por el Consejo a la Fundación de la Universidad
Carlos III de Madrid sobre cálculo de tiempos en procesos civiles, y a la
empresa Demoscopia sobre estado de la opinión pública sobre la Justicia. Las opiniones expuestas a la Comisión
del Libro Blanco por instituciones y organizaciones versaron, en gran parte,
sobre temas propuestos por la misma Comisión, a partir de un análisis inicial
de los problemas de la Administración de Justicia. De este análisis surgieron
dos tipos de cuestiones, relativas a los problemas cuantitativos y
cualitativos que, en una primera aproximación, parecen aquejar más
profundamente a la Justicia. En lo que se refiere a los problemas
cuantitativos, en opinión del Consejo resulta paradigmático el de las
dilaciones y la excesiva duración de los procedimientos judiciales. Sin duda,
constituye éste el tema más recurrente en cualquier consideración sobre la
Justicia, y representa uno de los tópicos comunes y arraigados en la opinión
pública. En los sucesivos barómetros de opinión sobre la imagen del Poder
Judicial encargados por el Consejo General del Poder Judicial, la «lentitud
de los Tribunales» aparece como una de las cuestiones que más atrae la
atención de los ciudadanos, como criterio para evaluar la mejora o el
deterioro de la Justicia. Y, de los datos de opinión, la evaluación que
resulta al respecto no es favorable. Ciertamente, en todas las épocas y en
todos los países, las quejas sobre la lentitud de la Justicia son generales,
como han podido observar los sociólogos de la Justicia. Ahora bien, en el
caso español, esa queja es particularmente intensa. En la encuesta promovida
por el Consejo General del Poder Judicial, correspondiente a julio de 1997,
la respuesta más común a las preguntas relativas a las disfunciones de la
Administración de Justicia era la «excesiva lentitud, procesos
interminables», lo que se vería corroborado por la encuesta específica, del
mismo mes y año, dirigida a usuarios de la Justicia. De los entrevistados,
más de un tercio –el 34 por ciento– estaban implicados en procesos cuya
duración era ya superior a un año, y esa cifra era muy superior en algunas
zonas. Lo que, por otro lado, favorece la idea de que, ante tales dilaciones,
es mejor llegar a cualquier otra vía de resolución de conflictos. Los datos
del barómetro del Consejo General del Poder Judicial entre 1985 y 1992 (fecha
del último) muestran un continuo y claro ascenso de la opinión en ese sentido
(de un 55 por ciento en 1983, a un 61 por ciento en 1992). En otra encuesta,
realizada por el Centro de Investigaciones Sociológicas en diciembre de 1996,
más del ochenta por ciento de los encuestados se mostraba de acuerdo con la
afirmación de que «las decisiones de los Tribunales son tan lentas que más
vale evitar meterse en pleitos legales». Independientemente del mayor o menor
fundamento de este clima de opinión en lo que se refiere a la generalidad de
los procedimientos, no es difícil encontrar, en una primera aproximación,
casos singulares que muestran al menos indicios de que la queja sobre
dilaciones pueda ser justificada. Otra cosa es hasta qué punto y en qué
supuestos. Como ejemplo, y en las instancias superiores, ante la Sala Primera
del Tribunal Supremo pendían, a finales de 1996 y según la Memoria del
Consejo General del Poder Judicial referente a ese año, 8.097 casos, habiendo
resuelto la Sala 3.118 en los doce meses previos, lo que significa, aplicando
una simple fórmula, que sólo para resolver los casos pendientes, la Sala
necesitaría más de dos años y siete meses; o, en otros términos, que cualquier
caso ingresado el 1 de enero de 1997 debería, en teoría, esperar durante 31
meses a ser examinado por la Sala. Otro dato indicador de la efectiva
existencia de un problema en este sentido era el representado por las
condenas al Estado Español por el Tribunal Europeo de Derechos Humanos por
dilaciones indebidas en diversos casos. Y, finalmente, resulta ilustrativo el
informe, ya citado, del Defensor del Pueblo; el dieciocho por ciento de las
quejas tramitadas por el Defensor del Pueblo se refieren a dilaciones, que se
concentran sobre todo en los órdenes jurisdiccionales
contencioso-administrativo y civil. Las disfunciones para el sistema de la
Administración de Justicia derivadas de un exceso de dilaciones son
evidentes, lo que situaba a esta cuestión en un lugar de atención prioritario
para el Consejo General del Poder Judicial. Es bien conocido que la dilación
de un proceso redunda en desventaja, al menos, para una de las partes,
aquélla que ve prolongada hasta la decisión judicial una situación antijurídica
de la que, a su vez, obtiene ventaja el incumplidor. Para los sujetos en esta
última situación, el retraso en los procesos sirve de estímulo para la
negativa a transigir ante demandas frente a ellos, debido a las ventajas que
les supone la prolongación de su posición favorable. Representa igualmente
una incitación a recurrir ante decisiones desfavorables, para mantener
durante largo tiempo la apariencia –o la realidad– de una posición respaldada
por el ordenamiento jurídico. Ahora bien, la Comisión comprobó que la
efectiva verificación de la existencia y alcance de un problema generalizado
de dilaciones en la Justicia –sea cual sea la «sabiduría popular» sobre el
tema– presenta notables dificultades. La primera de ellas es la falta de una
información estadística adecuada, ausencia ésta cuyo remedio compete al
propio Consejo General del Poder Judicial. Como ejemplo, no existe una
estadística fiable referida al aspecto, esencial, de ejecución de sentencias
civiles y penales: el epígrafe «asuntos resueltos» en la Memoria anual del
Consejo General del Poder Judicial hace referencia a asuntos decididos, no
necesariamente ejecutados. Por otra parte, y pese a las
deficiencias estadísticas, los datos disponibles muestran una notable diferencia
entre órdenes jurisdiccionales, lo que aconsejaba llevar a cabo un análisis
diferenciado, a este respecto, de cada uno de ellos. La expresión «dilaciones
en la Administración de Justicia» resulta así desorientadora, puesto que no
se puede hablar de un nivel común o general de retrasos, ya que éstos parecen
concentrarse en algunas jurisdicciones, y, dentro de éstas, en algunos
niveles. Una ojeada inicial, así, mostraba una menor incidencia de este
problema en la jurisdicción penal, frente a su exacerbación en la
jurisdicción contencioso-administrativa y, especialmente, en el primer nivel
atribuido a las Salas de lo Contencioso-Administrativo de los Tribunales
Superiores de Justicia. Un tercer factor a tener en cuenta para
la elaboración de cuestionarios sobre el alcance del problema de las
dilaciones y el desarrollo de sus entrevistas e investigaciones fue la
multiplicidad de elementos que pueden encontrarse en el origen de las
dilaciones en la Justicia, sin que sea fácil encontrar un responsable único
y, quizás, ni siquiera un responsable principal. Como razones probables
aparecían las deficiencias procesales, que alcanzan y complican
innecesariamente los litigios, el número insuficiente de Jueces para la
cobertura de las vacantes, lo que originaría no sólo la aparición de
auténticos cuellos de botella en el nivel de toma de decisiones sino el
recurso excesivo a los Jueces interinos en régimen de sustitución o de
provisión temporal, la falta de medios materiales, fundamentalmente
informáticos, y una deficiente organización de la oficina judicial. En
relación con ésta, aparecía como posible causa de retrasos en el
procedimiento, la defectuosa utilización de sus medios debido a una ineficaz
–por obsoleta– organización. No cabía tampoco excluir que los retrasos se
debieran a disfunciones en la fase última –dictar sentencia– no sólo por una
eventual escasez de órganos jurisdiccionales, o su mala distribución, sino
también por la inadecuada respuesta, dentro de sus medios, a las exigencias
derivadas de las demandas de Justicia. Se plantea, pues, la delicada cuestión
de cómo determinar el «módulo» ideal de actividad judicial, como punto de
referencia para evaluar su rendimiento, y, sobre todo, para determinar las
necesidades reales del sistema. Pues sólo conociendo (siquiera en términos de
media, o promedio) la capacidad resolutoria de los órganos judiciales será
posible determinar las necesidades existentes en cuanto al número de
efectivos a añadir a la Administración de Justicia para responder, sin
dilaciones excesivas, a las demandas que a ésta se formulen. Estas consideraciones, de índole
cuantitativa, no agotan, como es obvio, los problemas que tiene hoy
planteados la Administración de Justicia y que fueron objeto de los
cuestionarios y entrevistas llevadas a cabo. Aparecen también presentes, en
la opinión pública, en las manifestaciones de los miembros de la propia
Administración de Justicia y en las publicaciones científicas, abundantes
expresiones respecto a la necesidad de mejorar la calidad del servicio público
de la Justicia. No sólo en lo que se refiere a la calidad de las resoluciones
judiciales, sino también a la calidad en la prestación de ese servicio, y a
las relaciones y al acceso de los ciudadanos al sistema judicial, aspectos
todos éstos que afectan a la confianza en la Justicia. En este último aspecto, resulta de
considerable interés el informe del Defensor del Pueblo a que anteriormente
se ha hecho mención. Tras resaltar los problemas de medios personales y
materiales que se han ido detectando en el transcurso del tiempo, y los
problemas de organización de plantilla, centra sobre todo su atención en el
control del horario de los funcionarios al servicio de la Administración de
Justicia. El Defensor del Pueblo expresa su sorpresa porque una cuestión,
como la del cumplimiento del horario, que es plenamente pacífica en otros
ámbitos de la Administración Pública, sea aún un problema en los órganos
judiciales y se extraña de que «existiendo datos fehacientes, acreditados de
forma exhaustiva del incumplimiento reiterado de las treinta y siete horas y
treinta minutos semanales, no se haya impuesto hasta la fecha ninguna sanción
en dicho sentido». Aconseja, pues, el Defensor del Pueblo que se establezca
una única responsabilidad en esta materia de control del horario. Estas apreciaciones del Defensor del
Pueblo, que coinciden con el informe del Consejo General del Poder Judicial
en materia de horarios, se ven, por otra parte, corroboradas por las
entrevistas realizadas en la elaboración del Libro Blanco. En las más de
doscientas entrevistas con Jueces y Magistrados de todos los órdenes
jurisdiccionales, y de todas las instancias han sido excepcionales las
respuestas que estiman que se está cumpliendo el horario en las oficinas
judiciales. La generalidad de los entrevistados ha reconocido palmariamente
que la banda horaria de cumplimiento alcanza en el mejor de los casos entre
las 28 y las 30 horas semanales, y no ha faltado quien la ha situado aun por
debajo. Como es evidente, en lo que se refiere a
la evaluación de la calidad en la prestación del servicio público de la
Justicia, es muy difícil llevar a cabo mediciones cuantitativas, a diferencia
del tratamiento del problema de las dilaciones, que (con las dificultades
señaladas) pueden medirse en días, meses o años. No existe, ciertamente, una
unidad de medición de la calidad. Por ello, en la elaboración del Libro
Blanco, hubo que atenerse a indicadores genéricos y aproximativos, ponderando
magnitudes muy diversas. Desde luego, también en lo que se
refiere a la calidad de la Justicia, existen posiciones muy críticas en la
opinión pública, a partir de los sondeos de que el Consejo dispone. Al menos
en dos aspectos, los datos no son muy favorables. En primer lugar, y de
manera especialmente preocupante (porque afecta a la confianza en la
Justicia) la opinión sobre la imparcialidad de Jueces y Tribunales es
profundamente crítica. De manera sistemática, los sondeos encargados por el
Consejo General del Poder Judicial muestran que las reacciones a la
afirmación «en general los Tribunales españoles suelen ser imparciales» son
negativas. En 1990 un 45 por ciento de los encuestados estimaba que los
Tribunales en general no eran imparciales (frente a un 37 por ciento que
creía en su imparcialidad). En 1997, era un 51 por ciento el porcentaje de
los que negaban la imparcialidad de los Tribunales. En una línea similar, los
ciudadanos estiman que a la hora de aplicar las leyes no se da el mismo trato
a todos, y se hacen diferencias según de quien se trate. En este sentido se pronunciaban
el 86 por ciento de los encuestados en un sondeo del Centro de
Investigaciones Sociológicas en diciembre de 1996; y en julio en 1997, de la
encuesta realizada por Demoscopia resultaba que un 72 por ciento de los
entrevistados estimaba que en la aplicación de las leyes penales no se da en
España el mismo trato a todos. Otro dato desfavorable, en cuanto a la
opinión sobre la calidad de la Justicia, es el referente a la coherencia de
las decisiones judiciales, esto es, la existencia de criterios comunes y
estables a la hora de emitir sentencia. La citada encuesta de Demoscopia, por
encargo del Consejo General del Poder Judicial, de julio de 1997, mostró que
un 47 por ciento de los entrevistados opinaba que los Tribunales españoles no
son coherentes al resolver de forma diferente casos iguales. La Comisión del Libro Blanco, para
llegar a conclusiones fiables sobre la calidad de prestación del servicio
público de la Justicia atendió a varias dimensiones del mismo, que se
traducen en los correspondientes apartados, y que se centran en la calidad de
los medios de defensa de los ciudadanos –esto es, el acceso a la Justicia– y
en la calidad del personal judicial, medida con criterios –forzosamente
aproximativos– de profesionalidad y formación. A estos dos aspectos se
añadieron dos focos de atención: las formas de control de la prestación del
servicio por los Jueces –esto es, el funcionamiento del servicio de
inspección– y, más lejanamente en cuanto a su conexión, las garantías de
eficiencia del sistema judicial, en cuanto a la relación costos/ resultados. Por lo que se refiere a la calidad en la
defensa de los ciudadanos, elemento fundamental en cualquier procedimiento,
se tuvo en cuenta –no sólo, pero sí preferentemente– la opinión de la
organización colegial letrada, así como la correspondiente de la organización
colegial de los Procuradores, centrándose sobre todo en el dato de la
selección y formación de Abogados, y en los inconvenientes que se derivan del
actual sistema de inscripción inmediata en los Colegios de Abogados y
Procuradores al final de los estudios de Derecho. También se recabó de las
organizaciones colegiales su parecer acerca de las fórmulas que hiciesen
posible una mejor colaboración con la organización de Jueces y Tribunales en
interés de los justiciables. En cuanto a la calidad de los Jueces y
Magistrados, se consideró que el criterio de profesionalidad representaba un
instrumento para detectar problemas y necesidades. Por ello, parte del Libro
Blanco encara la situación derivada de la participación de Jueces no
profesionales –sustitutos, suplentes, de provisión temporal–, la conveniencia
o no de su presencia en la Administración de Justicia, la extensión en que
prestan sus servicios, y la medida en que tales servicios derivan de necesidades
ineludibles, o de una mala distribución de los recursos existentes. En relación con este aspecto, la
Comisión definió también otros dos puntos de interés: la conveniencia o
necesidad de especialización de órganos judiciales –incluso dentro de los
respectivos órdenes jurisdiccionales– y, en forma concreta, los
procedimientos de selección y formación, y su capacidad para proveer Jueces
con el grado de conocimiento, y eventual especialización, necesario para el
adecuado cumplimiento de sus funciones. Y, finalmente, y también desde la
perspectiva de la calidad en la actuación de Jueces y Tribunales, se planteó
como tema de examen el funcionamiento de la inspección judicial y el modo de
mejorar su productividad. Por último, se incluyó en el conjunto de
cuestiones a tratar en el Libro Blanco, la relativa a la organización del
gobierno y administración de la Administración de Justicia, desde la
perspectiva del análisis del reparto competencial entre autoridades diversas
en la eficiencia de la Justicia, esto es, en la correcta utilización de los
recursos disponibles para unos mejores resultados. Con esta finalidad se
incluyó entre los destinatarios de la investigación para elaborar este Libro
Blanco a los Consejos de gobierno de las Comunidades Autónomas con competencias
en la materia, así como a sindicatos de funcionarios de la Administración de
Justicia. El objetivo del presente Informe ha sido
el de localizar y definir problemas y situaciones disfuncionales en la
Administración de Justicia, y a la vista de ellas, en lo que se incluye
dentro de las competencias del Consejo General del Poder Judicial, elaborar
las oportunas propuestas de solución o, en su caso, mejora. En lo que queda
fuera de esas competencias, proponer a los correspondientes poderes públicos
vías de actuación que pudieran contribuir a un mejor funcionamiento de la
Administración de Justicia. Por ello, el presente Libro Blanco es, a la vez,
un análisis de la Justicia en España hoy, una lista de propuestas y
soluciones y, en lo que atañe al Consejo General del Poder Judicial, un
programa para su actividad en los próximos años. Ciertamente, el análisis realizado no
es, ni podía ser, omnicomprensivo, incluyendo todos los problemas presentes
en el ámbito de la Administración de Justicia. Por razones tanto de extensión
como de disponibilidad temporal, se han dejado fuera del presente Libro
Blanco cuestiones de innegable relevancia –como pudieran ser, y sólo a título
de ejemplo, las referentes a la posición del Ministerio Fiscal, a los
procedimientos de abstención y recusación, a la institución del Jurado o al
desarrollo del artículo 53.2 de la Constitución Española– que deberán ser
objeto, y tal es la voluntad del Consejo, de posteriores estudios e informes. El Pleno del Consejo General del Poder
Judicial es consciente de que las páginas que siguen no describen una tarea
que pueda realizar por sí sólo. Ciertamente, muchas de las conclusiones a que
aquí se llega, en cuanto se refieren a materias que son de su competencia, se
convierten en un compromiso o programa de actuación del mismo. Así sucede con
cuestiones tales como selección y formación de Jueces y Magistrados,
organización y actividad de los servicios de inspección, planes de apoyo y
refuerzo, confección de una estadística más fiable y completa, atención a las
quejas y denuncias de los ciudadanos, etc... Pero la amplitud de las
cuestiones tratadas implica que, si se quieren llevar a cabo las reformas que
se proponen, será necesario, no sólo la actuación de otros poderes públicos
–tanto del poder legislativo como del poder ejecutivo, y tanto del Estado
cuanto de las Comunidades Autónomas– sino, además, que esta actuación se
lleve a cabo a lo largo de un amplio período de tiempo, si se quiere que las
medidas a introducir sean efectivas y profundas. Ello debe suponer, sin duda,
un compromiso o pacto estable para la Justicia entre las fuerzas políticas y
sociales más significativas, para que el proceso de reforma de la
Administración de Justicia que ya comenzó en el inicio de la presente etapa
constitucional, pueda continuar –en las líneas señaladas por este informe–
como un plan y objetivo a largo plazo, aunando el mayor número posible de
voluntades. CAPITULO PRIMERO EL ACCESO A LA JUSTICIA I. Consideraciones generales Elemento esencial y previo para el correcto
funcionamiento del sistema judicial en la protección de los derechos e
intereses de los ciudadanos es la posibilidad de que éstos accedan
efectivamente a Juzgados y Tribunales. Pero, además, es imprescindible que
ese acceso se produzca con la necesaria asistencia técnica, ante la
inevitable complejidad, en la gran mayoría de los casos, de las cuestiones
procesales y de fondo inherentes a todo procedimiento, y ante la necesidad de
que la defensa de intereses y derechos se lleve a cabo con todas las garantías.
En esta primera fase, pues, se plantean sobre todo los problemas relativos a
esa asistencia: su necesidad, quién debe prestarla, qué cualificaciones debe
reunir y cómo subvenir, en su caso, a la falta de recursos propios para
litigar. Por ello, la información recabada para la elaboración del Libro
Blanco en este aspecto, se centró, por un lado, en el papel respectivo de los
profesionales en estas materias (procuradores, abogados, graduados sociales)
y, por otro, en su formación y acceso a la profesión, y en los mecanismos de
defensa gratuita. II. La representación: Los procuradores de
los Tribunales La profesión de procurador encuentra sus
orígenes, en los «personeros» de las Partidas. Tiene, pues, una honda
raigambre histórica. Nacida esta profesión para proteger la igualdad de las
partes en juicio, tiene como atribución única la representación procesal. Esta función de representación procesal,
como cometido propio del procurador, aparece recogida con carácter general en
el artículo 438 de la Ley Orgánica del Poder Judicial y, particularmente, en
los artículos 3 y siguientes de la Ley de Enjuiciamiento Civil, 118, 119, 277
y 652 de la Ley de Enjuiciamiento Criminal, 18 de la Ley de Procedimiento
Laboral y 33 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. Desde
el punto de vista corporativo, los procuradores se encuentran sometidos a su
Estatuto General, aprobado por el Real Decreto 2046/1982, de 30 de julio. La figura del procurador, en el ámbito de
la Administración de Justicia, ha venido siendo cuestionada a lo largo de los
últimos años. De hecho, su posición como profesional diferenciado del abogado
es patrimonio de pocos países en nuestro entorno socio-cultural. En concreto,
el procurador subsiste exclusivamente en Portugal, España e Irlanda. En
países como Alemania y Francia las profesiones de abogado y procurador se han
fusionado y en el Reino Unido las funciones de representación procesal las
tienen asignadas básicamente los sollicitors y los barristers. A pesar de esta inclinación manifiesta en
el Derecho comparado hacia la desaparición de la figura del procurador como
profesión diferenciada, lo cierto es que en España el contenido de esta
actividad existe (representar, recibir notificaciones, transmitirlas,
gestionar los fondos, presentar escritos...) y, por tanto, resulta útil y
conveniente el mantenimiento de la procura sin perjuicio de la actualización
y de la revisión, en su caso, de sus formas de actuación. De hecho, en los
trabajos previos a la elaboración de este Libro Blanco, las distintas fuentes
jurídicas consultadas, especialmente los jueces y magistrados, se han
mostrado partidarios de establecer la preceptiva intervención del procurador
en todo tipo de procedimientos o, al menos, en aquellos de mayor entidad. Han
argumentado, en apoyo de esta tesis, que en aquellos procedimientos en que no
se exige dicha intervención se originan importantes disfunciones y dilaciones
en la tramitación de las actuaciones. En este mismo sentido, el propio
Tribunal Constitucional ha puesto de manifiesto la trascendencia de la
intervención del procurador en el correcto desarrollo del proceso «sin cuya
colaboración no sólo se resentiría gravemente el normal funcionamiento del
mismo, sino que resultarían de imposible cumplimiento las garantías de efectividad
y defensa que impone la Constitución a la tutela judicial» (STC 110/1993). Vinculándonos a este parecer, entendemos
que en nuestro país debería considerarse la conveniencia de tender a un
sistema en el que, manteniendo la figura del procurador como representante de
los ciudadanos ante los Tribunales, pudiera el mismo también asumir otros
cometidos de colaboración con los órganos jurisdiccionales y con los abogados
directores de la defensa de las partes en el procedimiento, concretamente en
el marco de los actos de comunicación, en las fases procesales de prueba y
ejecución y en los sistemas de venta forzosa de bienes embargados, en los
términos y con las limitaciones que se establecen en otras partes de este
estudio. Además, el perfeccionamiento progresivo de
los sistemas de comunicación informática y electrónica ha de comportar las
imprescindibles reformas de los procedimientos tradicionales de notificación
y recepción de documentos, con la consiguiente reducción de dilaciones. En
esta cuestión es de vital importancia la colaboración de los procuradores de
los Tribunales. Salvando las particularidades propuestas en
este mismo Libro Blanco con relación a cada uno de los órdenes
jurisdiccionales, habría de exigirse la intervención preceptiva del procurador
cuando se litigara ante los órganos colegiados y en aquellos procedimientos
de mayor trascendencia que se siguieran ante los Juzgados. Ello ha de
entenderse sin perjuicio de que, hasta un límite razonable y en función de la
entidad del litigio, el propio letrado, director-técnico, pueda asumir
también la representación del litigante. En cuanto a la formación inicial y
continuada de estos profesionales, debe referirse aquí expresamente la
conveniencia de que los procuradores, como presupuesto para el inicio del
ejercicio profesional, sean sometidos a algún tipo de prueba oficial acorde
con sus cometidos, aunque sobre esta cuestión se incidirá más ampliamente en
el apartado siguiente. III. La Defensa: El abogado 3.1. La función del abogado El abogado ocupa un lugar esencial en la
Administración de Justicia, por cuanto le corresponde la dirección,
asesoramiento y defensa de las partes en toda clase de procesos, con lo que
su posición aparece íntimamente ligada a los derechos fundamentales recogidos
en los artículos 17.3 y 24.2 de la Constitución. El abogado tiene también una
intervención no menos decisiva en la fase previa a la exigencia de los
derechos de los ciudadanos y en la evitación de los procesos. El propio
artículo 441 de la Ley Orgánica del Poder Judicial compele a los poderes
públicos a garantizar la asistencia y defensa de abogado, en los términos
establecidos en la Constitución y en las leyes. Es por ello que en la
Administración de Justicia, el artículo 27 del Estatuto General de la
Abogacía aprobado por Real Decreto 2090/1982, de 24 de julio, establece la
vinculación del abogado al fin supremo de la Justicia. Para un mejor
cumplimiento de estos fines, sería necesario potenciar una mayor colaboración
entre abogados, procuradores y jueces. Ello se podría materializar a través
de la organización conjunta de cursos de formación inicial y continuada,
flexibilidad del horario de la oficina judicial, programas de cooperación y
cualesquiera otras formas de colaboración en su sentido más amplio. Desde esta inicial perspectiva, y salvando
las particularidades propias de cada orden jurisdiccional, la regla general
ha de ser la preceptiva intervención de letrado debidamente habilitado en
todos los procedimientos. Ello no obstante, dicha regla general debe
encontrar una excepción en los procedimientos de menor entidad, ya que mal
puede exigirse a los ciudadanos la asunción de unos gastos de defensa
superiores a aquellos beneficios que pudiera reportarles la legítima
satisfacción de sus pretensiones. Por otro lado, criterios de racionalización
en determinadas clases de procedimientos, aconsejan no descartar la
posibilidad de reconducir la iniciativa de los ciudadanos en el ejercicio de
concretas y específicas pretensiones a las denominadas «demandas formulario»,
si bien garantizando que las funciones de representación y defensa en los
procedimientos que aquéllas originen no puedan ser asumidas por otros
profesionales que los abogados, procuradores o, en el ámbito de la
jurisdicción social, los graduados sociales. En todo caso, debería configurarse como una
potestad del juez la posibilidad de advertir o, incluso, exigir a las partes
la defensa por letrado, cuando así lo considerara necesario a la vista de la
complejidad del asunto, para garantizar el principio de igualdad en el
proceso, aunque no fuera preceptiva su intervención, siempre que uno de los
litigantes compareciera asistido de letrado. Con ello se daría cumplida
acogida a la doctrina del Tribunal Constitucional, en cuya jurisprudencia se
expresa que el derecho a la defensa y a la asistencia letrada consagrado en
el artículo 24.2 de la Constitución tiene por finalidad asegurar la efectiva
realización de los principios procesales de igualdad y de contradicción, e
impone a los órganos judiciales el deber positivo de evitar desequilibrios
entre la respectiva posición de las partes en el proceso o limitaciones en la
defensa que puedan inferir a alguna de ellas un resultado de indefensión
constitucionalmente prohibido (SSTC 208/1992, 7/1986 y 47/1987, entre otras). 3.2. Selección e ingreso en la profesión
de abogado Sin duda una de las cuestiones que más
preocupan a los distintos foros jurídicos es la de la formación de los
abogados y, asimismo, la de los procuradores. Es evidente la necesidad de articular
un sistema de formación obligatoria para los abogados y procuradores previa
al desempeño de la profesión, así como procedimientos de formación continuada
durante toda su vida profesional. Por lo que se refiere a la formación
inicial, España es el único país de la Unión Europea en el que abogados y
procuradores pueden ejercer la profesión exclusivamente tras obtener la
licenciatura en Derecho y formalizar su inscripción colegial. Ello lleva a
considerar la conveniencia de establecer algún procedimiento de formación
obligatoria previo al inicio del ejercicio profesional. Dicho procedimiento
debería venir condicionado a la superación de algún tipo de prueba oficial e
inspirarse en cualquiera de los sistemas de acceso a la profesión implantados
en los diferentes países de la Unión Europea. Por otro lado, la trascendencia de la
función que desarrolla el abogado en relación con los derechos e intereses de
los ciudadanos, aconseja la exigencia de elevados niveles de formación en las
propias universidades. En cuanto a la formación continuada,
lógicamente habrá de centralizarse y gestionarse por los Colegios
Profesionales, sin perjuicio del mantenimiento del régimen actualmente
vigente respecto de la formación de quienes prestan los servicios de
asistencia jurídica gratuita. 3.3. Asistencia jurídica gratuita El sistema de asistencia jurídica gratuita,
tal como se encuentra actualmente configurado en la Ley 1/1996, de 10 de
enero, del mismo nombre, ha de considerarse básicamente adecuado. Ello no
obstante, se observa la conveniencia de ampliar sus medios personales y
materiales, así como la necesidad de perfeccionar el funcionamiento de los
servicios de orientación jurídica, instrumentos fundamentales en la evitación
de prestaciones del servicio y tramitación de procedimientos inútiles o sin
ningún fundamento. También tendrían que ser objeto de
reconsideración las previsiones recogidas en la Ley 1/1996 en lo que se
refiere a la asistencia gratuita de los ciudadanos extranjeros. En efecto,
como se ha puesto de manifiesto por algún sector doctrinal, limitar los
beneficios de la asistencia jurídica gratuita exclusivamente a aquellos
extranjeros nacionales de Estados vinculados con España por Tratados
internacionales, no deja de ser discutible desde la perspectiva constitucional.
No hay que olvidar que, de conformidad con el artículo 24 de la Constitución,
todas las personas –incluidos los extranjeros– tienen derecho a la tutela
judicial efectiva y a la defensa y asistencia de letrado, precepto que ha de
ponerse en relación con el 119 de nuestra Carta Magna que prevé la gratuidad
de la justicia en todo caso, «respecto de quienes acrediten insuficiencia de
recursos para litigar». Sería igualmente conveniente que la Ley
1/1996 precisara con más concreción la extensión de la justicia gratuita en
cuanto a las personas jurídicas, excluyendo terminante y expresamente el
beneficio respecto de las sociedades de capital. Por lo que se refiere al turno de oficio,
parece imprescindible dotarlo del número de letrados suficiente, garantizando
a sus integrantes no sólo el necesario nivel de calidad, mediante los medios
generales de control de la formación para el acceso a los turnos y de
prestación del servicio con la atención precisa al ciudadano, sino también
una retribución adecuada. La atención en la prestación del servicio
ha de ser motivo de preocupación. Según la encuesta llevada a cabo por
Demoscopia en julio de 1997, por encargo del Consejo General del Poder
Judicial, entre usuarios de la Administración de Justicia, en los Juzgados
del orden penal el 50 por ciento de los usuarios entrevistados manifestaron
estar defendidos por abogados del turno de oficio. Las prestaciones de estos
abogados no dejan de ser sometidas a crítica: de los entrevistados que habían
estados presos, un 53 por ciento no habían sido visitados por sus abogados de
oficio en la prisión. Entre quienes no habían sufrido la situación de prisión
un 39 por ciento manifestó no haber preparado con su abogado su declaración
ante el Juzgado o el acto del juicio oral. 3.4. Otras cuestiones Particular interés merece, como propuesta,
la tendencia a potenciar la intervención del abogado en actividades de
mediación, transacción y arbitraje, cometidos esenciales para limitar el
número de asuntos que llegan a los Juzgados y Tribunales. En otro orden de cosas, sería conveniente
regular, de forma expresa y suficiente, la atribución exclusiva y excluyente
a los Colegios Profesionales de la habilitación de los letrados en los
procedimientos –de conformidad con el artículo 36 de la Constitución–, sin
perjuicio de las facultades de policía de estrados propias del órgano
jurisdiccional y del establecimiento de mecanismos de información entre los
Colegios y los Juzgados y Tribunales. Dicha regulación normativa debería
extenderse a las atribuciones de los letrados y a las diferentes maneras de
ejercer la profesión, con especial consideración al ejercicio ante los
Tribunales, a su consecuente régimen de incompatibilidades, y a la regulación
del secreto profesional. Finalmente, y aunque la posibilidad de
sancionar a los letrados en estrados se encuentra suficientemente avalada por
la doctrina del Tribunal Constitucional, que ha visto en las referidas
correcciones, así como en las resoluciones revisoras de las mismas,
auténticas decisiones jurisdiccionales dictadas en el proceso con todas la
garantías (SSTC 205/1994 y 157/1996, entre otras), sería conveniente
establecer un cauce que permitiera la impugnación de aquéllas ante la
jurisdicción. IV. Los graduados sociales Especial consideración merecen, como
profesionales directamente vinculados con la Administración de Justicia en el
orden jurisdiccional social, los graduados sociales. El estatuto profesional de los graduados
sociales en el ámbito jurisdiccional ha sido fuente de constantes disputas en
los últimos años. La posición que ocupan en el procedimiento y el
solapamiento de sus cometidos con los de abogados y procuradores ha originado
numerosas fricciones, especialmente alimentadas por la escasa y confusa
regulación legal de sus cometidos profesionales. La tradicional libertad de representación y
defensa en la primera instancia de la jurisdicción social, unida a la
posibilidad de nombrar a cualquier persona como representante –rompiendo el
principio general del proceso civil que exige la condición de abogado o
procurador para el que representa–, ha conducido a la coexistencia, en este
ámbito jurisdiccional, de tres profesionales relacionados más o menos
intensamente con el Derecho: el abogado, el procurador y el graduado social. La reforma de la Ley Orgánica del Poder
Judicial operada por la Ley Orgánica 16/1994, de 9 de noviembre, intentó
clarificar la posición de los graduados sociales dando una nueva redacción al
artículo 440.3 y estableciendo que en los procedimientos laborales y de
Seguridad Social la representación podría ser ostentada por un graduado
social, al que serían de aplicación las obligaciones inherentes a los
artículos 187, 437.2 y 442 de la misma Ley. Por todo ello, parece especialmente
necesario que se lleven a cabo las reformas legislativas precisas para
clarificar el alcance y contenido de las competencias de los graduados
sociales y titulaciones equivalentes en el ámbito jurisdiccional, delimitando
expresamente el cometido de su función de representación en el proceso
laboral. CAPITULO SEGUNDO JUECES Y MAGISTRADOS I. Consideraciones generales Aunque, ciertamente, no sea el único (pues
otros, como la organización y los medios, han de tenerse necesariamente en
cuenta), el elemento personal, y dentro de él, el personal judicial aparece
como primario y determinante para el buen funcionamiento de la Administración
de Justicia. El primero de enero de 1997 había 3.434 plazas de jueces y
magistrados. De la forma en que esas plazas estén cubiertas y de la capacidad
de sus titulares dependerá esencialmente que la tutela judicial proclamada en
el artículo 24 de la Constitución sea «efectiva», como el propio Texto
Fundamental quiere. La formación inicial debe servir para
lograr un tipo de juez que, con los suficientes conocimientos jurídicos, sea
capaz de integrarlo en los valores de la sociedad en la que vive; respetuoso
con las libertades, la igualdad y el pluralismo y alerta frente a los abusos
del Derecho y las desviaciones del poder. Para ello es necesario integrar en
los correspondientes programas pedagógicos contenidos formativos
humanísticos. Desde un examen inicial, los problemas que
se plantean se refieren, por un lado, a la calidad –esto es, a la formación,
capacidad y prestaciones– de su personal, y por otra, a su suficiencia
numérica, esto es, al número necesario de jueces y magistrados para responder
adecuadamente a la demanda ciudadana de tutela judicial. En cuanto a lo
primero, este informe atiende a los procedimientos de selección y de
formación y a la garantía del cumplimiento de las funciones judiciales,
concebidos (fundamentalmente la inspección) no como meros medios de control,
sino también de colaboración con los órganos jurisdiccionales para su mejor
funcionamiento. Respecto a lo segundo y para verificar la efectiva necesidad
de plazas judiciales, el Libro Blanco pretende partir de unos datos iniciales
–la carga máxima de asuntos que un órgano judicial puede atender en un plazo
razonable– para establecer, en grandes cifras, las dimensiones mínimas e
irrenunciables de la planta judicial. Y, más allá de este punto de partida,
que se sitúa en el nivel de mínimos, se proponen unos criterios para la
elaboración de unos módulos o cánones de prestaciones judiciales, que
supongan un punto de referencia para evaluar futuras necesidades y ponderar
el esfuerzo y dedicación de jueces y magistrados; ello desde presupuestos que
pretenden ir ahora más allá del nivel de mínimos, para entrar en el ámbito de
lo deseable y de la consideración de la calidad del trabajo judicial. Finalmente,
se plantean las cuestiones relativas a la inexistencia, incluso, de los
niveles de planta legalmente establecidos, y las situaciones que derivan de
la consiguiente adopción de soluciones provisionales (jueces sustitutos y de
provisión temporal y magistrados suplentes). II. La selección de los jueces y
magistrados 2.1. Pruebas selectivas para ingreso en
la Escuela Judicial Las competencias asumidas por el Consejo
General del Poder Judicial en materia de selección de jueces y magistrados, a
raíz de la reforma de la Ley Orgánica del Poder Judicial de 1994, atribuyen a
este Órgano Constitucional una tarea esencial: mantener la cobertura de la
planta judicial, mediante el desarrollo de los procesos establecidos legal y
reglamentariamente, que garantice la calidad de los seleccionados. Ambos objetivos encuentran en ocasiones
algunos obstáculos que llevan a plantearse ciertas modificaciones en el
método actual de selección. Por una parte, es necesario dotar a la carrera
judicial –a medio plazo– del número de jueces suficiente para cubrir las
vacantes existentes y previsibles, de tal forma que puedan ir disminuyendo
las cifras de jueces sustitutos y magistrados suplentes alcanzadas hoy en
día. No es desconocido que la adecuada selección de jueces se ha enfrentado
con la improvisación acelerada por razones de necesidad. Asimismo, se ha
llegado a contar con un número de aspirantes a ingreso en la carrera judicial
(en torno a los 5.000 en los últimos cuatro años) que dificulta el proceso de
selección en períodos de tiempo razonables. La solución de la multiplicidad
de tribunales calificadores no es idónea por la inevitable disparidad de
criterios que comporta y, por ello, es necesario articular procedimientos que
permitan llevar a cabo una selección inicial que reduzca su número. Otro problema relevante se plantea en
cuanto a los criterios de selección. En la actualidad, el proceso selectivo
valora preferentemente los conocimientos memorísticos jurídicos de los
opositores, descuidando otras facetas de capital importancia como son la
capacidad argumental o la verificación de la cultura jurídica general que
debe poseer un juez. Ciertamente, ambos aspectos cuentan con una notable
atención en otros sistemas de selección en el Derecho Comparado, pudiendo
invocar los modelos portugués o francés como los más próximos al respecto.
Ahora bien, no es menos cierto que estos conocimientos han de ser
proporcionados por la formación universitaria. La oposición a judicatura ha
de centrarse, por tanto, en acreditar conocimientos jurídicos. Ello no
impide, sin embargo, que se introduzcan en el temario de acceso una serie de
materias relacionadas con la función judicial, de necesario conocimiento. A la vista de todo ello, cabe efectuar las
siguientes conclusiones: a) Con carácter general, es conveniente que en los planes de estudios
de la licenciatura en Derecho se intensifiquen los programas de
especialización en áreas. Entre ellas debe encontrarse la orientada a la
función jurisdiccional. b) En cuanto a las pruebas selectivas para ingreso por el turno libre: * La fase de selección debería consistir en
dos ejercicios teóricos orales con la misma estructura actual, aunque
integrando en el programa nociones elementales de disciplinas que son
complemento necesario para el ejercicio de la función judicial, tales como
psicología social o criminología. En función de la evolución de las pruebas
selectivas en curso, podría plantearse la conveniencia de establecer un
sistema de selección previa a los ejercicios teóricos orales que consistiera
en una prueba de cultura jurídica general, y que posibilitara la reducción de
la actual multiplicidad de tribunales calificadores, con la consiguiente
simplificación de la disparidad de criterios. * La pluralidad de tribunales calificadores
debida al número de aspirantes que se ha consolidado, dificulta, por razones
evidentes, la unificación de criterios de valoración. Debe reducirse, a ser
posible, a un tribunal calificador esta multiplicidad actual. Para que el
proceso selectivo pueda desarrollarse en un período no dilatado, los miembros
de este tribunal deberían tener dedicación exclusiva durante el tiempo que
dure la fase de oposición. c) Se propone la unificación de los procesos de selección para ingreso
en las carreras judicial y fiscal, que deberían desarrollarse con un mismo
programa y ante el mismo tribunal calificador, bajo la dependencia del
Consejo General del Poder Judicial en los términos previstos en la Ley
Orgánica del Poder Judicial, a cuyo efecto habría de llevarse a cabo la
oportuna modificación del artículo 107.4 de dicha Ley Orgánica del Poder
Judicial y demás normas concordantes. 2.2. Acceso por los turnos de juristas La práctica en los últimos años, en lo
referente al acceso por vías específicas a la carrera judicial de otros
profesionales del Derecho, ha venido a mostrar las ventajas e inconvenientes
del sistema y la necesidad de asegurar aquéllas y de evitar o reducir éstas. Con el fin de perfeccionar el procedimiento
de selección de jueces y magistrados por los turnos de juristas y a la luz de
los datos e informes recabados, se propone: — El sistema de acceso por el turno de
licenciados en Derecho, debe mantenerse en su actual configuración de
concurso-oposición. — El acceso directo por la categoría de
magistrado para juristas de reconocida competencia, ha de anunciarse
sistemáticamente por especialidades, convirtiendo en regla general la
facultad reconocida en el artículo 311.3 de la Ley Orgánica del Poder
Judicial. Con el fin de garantizar la exigible adecuación práctica de sus conocimientos,
con la que en todo caso deben contar los nuevos miembros de la carrera
judicial, después de la superación de las pruebas del concurso de méritos,
quienes acceden por la categoría de magistrado deberían seguir un curso de
prácticas jurisdiccionales en órganos del mismo orden jurisdiccional en que
hayan concursado. — Tanto en el acceso por la categoría de
juez, como en el acceso por la categoría de magistrado, junto con la
acreditación de los méritos de los aspirantes, debe exigirse, además, una memoria
explicativa de las razones por las que se opta al ingreso en la carrera
judicial, y un informe profesional detallado de los Colegios Profesionales,
Salas de Gobierno u otras instituciones a las que hubiesen estado vinculados,
en cada caso, los candidatos. — Asimismo, es preciso incrementar el
número de años de ejercicio profesional para los licenciados en Derecho, como
mínimo, a ocho años para el acceso por la categoría de juez, y a doce para el
acceso por la categoría de magistrado. 2.3. Formación inicial: La Escuela
Judicial El curso teórico-práctico previsto en la
Ley Orgánica del Poder Judicial como formación posterior a la superación de
la oposición cumple diversos objetivos. Por una parte, completar una serie de
conocimientos necesarios para el ejercicio de la función judicial y que no se
contienen en los programas de las pruebas de acceso. Por otra, la conocida e
imprescindible capacitación de los aspirantes a ingreso para abordar con la
necesaria actitud el estudio, trámite y resolución de los asuntos que les
corresponderán dentro de su competencia, una vez obtengan destino. Ambos
objetivos han de lograrse integrando la teoría y la práctica del mencionado
curso como metodología general, dedicando asimismo en los correspondientes
proyectos docentes una buena parte de sus contenidos a las denominadas
actividades instrumentales (informática, documentación, gestión de procesos,
conciliación, etc.). La formación práctica adquirida de esta
forma ha de completarse antes de la toma de posesión. La Escuela Judicial
debe proporcionar a los aspirantes en prácticas la necesaria capacidad
profesional para acometer su función desde el primer momento con total
garantía. Por ello, después del curso en la Escuela, se complementará la
formación mediante estancias prolongadas en Juzgados de Primera Instancia y
de Instrucción en las formas contempladas en el artículo 307.1 de la Ley
Orgánica del Poder Judicial. Por lo expuesto, cabe formular, en cuanto
al curso de formación inicial en la Escuela Judicial, las siguientes
conclusiones: a) El contenido del curso teórico-práctico de la Escuela Judicial se
orientará preferentemente a la capacitación de los aspirantes a ingreso en la
carrera judicial, insistiendo en aspectos como el refuerzo de la capacidad
motivadora de sus resoluciones, cuidando siempre la calidad de las mismas. b) Son contenidos convenientes los propios de actividades
instrumentales en el campo de la informática, documentación, expresión,
gestión procesal e intermediación de conflictos que, por no hallarse
incluidas en el temario de las oposiciones, han de impartirse como formación
complementaria. c) La fase de formación inicial de la Escuela Judicial se desarrollará
conforme a un método pedagógico que contemplaría dos fases. Una, de prácticas
jurisdiccionales, y otra, de reflexión teórica y análisis, de puesta en
común, de las experiencias que van adquiriendo los alumnos. Se trata de
evitar la repetición mimética o mecánica de las actividades procesales y
comportamientos que se producen en los Juzgados donde los jueces en prácticas
están destinados. Se pretende un aprendizaje crítico que ponga en cuestión en
ese momento inicial de la formación del juez su propio papel y las formas de
dirección del proceso. En definitiva, el estudio de los contenidos teóricos
desde la técnica de casos prácticos. d) En el segundo período, los jueces en prácticas serán nombrados
jueces adjuntos. En caso necesario podrán actuar en régimen de sustitución o
refuerzo. e) En la Escuela Judicial se organizarán programas de aprendizaje de
las lenguas cooficiales del Estado, distintas del castellano, mediante la
suscripción de convenios con las correspondientes Comunidades Autónomas, a
quienes correspondería sufragar los gastos derivados de dichos programas. La
asistencia a los mismos será voluntaria para los jueces en prácticas. 2.4. La formación continuada de los
jueces y magistrados 2.4.1. Voluntariedad-obligatoriedad Es indiscutible la necesidad de mantener
los programas de formación continuada para los miembros de la carrera
judicial. Las innovaciones legislativas, doctrinales y jurisprudenciales
ofrecen de modo permanente un campo de estudio y reflexión cuyos primeros
destinatarios deben ser los titulares del Poder Judicial como aplicadores del
Derecho. La experiencia que en este terreno puede
contrastarse en los programas del Consejo General del Poder Judicial es
altamente positiva, tanto en la organización de los cursos, jornadas y
estancias del llamado Plan Estatal, como en los de los Planes Territoriales,
cuyo refuerzo, incentivo y promoción ha de recabar la misma, si no mayor,
atención con que hasta ahora viene contando. Así resulta confirmado por los
barómetros de opinión llevados a cabo por el propio Consejo General del Poder
Judicial entre los destinatarios de los cursos; concretamente, la encuesta
realizada en el año 1997 por el Centro de Investigaciones Sociológicas recoge
una valoración por jueces y magistrados de la formación continuada como «muy
importante» en un 58 por ciento, y de «bastante importante» en un 35,6 por
ciento. Tan sólo un 2,3 por ciento la califican de «poco importante» y apenas
tienen entidad numérica quienes la estiman «nada importante». En el barómetro de opinión antes mencionado
–que se publica como anexo de este informe– se destaca de forma generalizada
la consideración de la formación continuada como una obligación profesional
y, al mismo tiempo, como un derecho de los jueces y magistrados. Este derecho-deber ha tenido reflejo hasta
el momento en la oferta de formación dirigida a todos los miembros de la
carrera judicial que, voluntariamente, han decidido participar en actividades
formativas, sin carácter obligatorio puesto que, aparentemente, tal exigencia
no es necesaria a la vista del nivel de participación tan elevado que se
registra. No obstante lo anterior, casi siete años
después de iniciarse las actividades formativas en la forma actual, parece
conveniente modificar el Reglamento de Carrera Judicial para definir
expresamente como una obligación profesional del juez el mantenimiento, a lo
largo de toda su carrera profesional, de una adecuada capacitación para el
desempeño de sus funciones jurisdiccionales. En todo caso, convendría acentuar la
participación más activa de los jueces y magistrados en la formación continuada. En el mismo sentido y, por lo tanto, en la
misma medida, debería también recogerse en la modificación reglamentaria que
la formación continuada constituye, al tiempo, una potestad debida del
Consejo General del Poder Judicial, razón por la que debería precisarse, en
el Reglamento de Organización y Funcionamiento de este Órgano Constitucional,
el deber del Consejo General de articular los programas de formación
continuada necesarios para que los jueces y magistrados puedan atender
adecuadamente la obligación anteriormente descrita. El Consejo General del Poder Judicial
facilitará la participación de jueces y magistrados en las actividades de
formación continuada mediante procedimientos ágiles y eficaces de sustitución
en sus destinos. No obstante, hay que complementar la
anterior afirmación con algunas precisiones respecto a algunos supuestos en
los que el criterio de la obligatoriedad en la formación continuada debería
imponerse. El artículo 329 de la Ley Orgánica del
Poder Judicial, tras su reforma de 1994, previó que el acceso a los Juzgados
de los órdenes jurisdiccionales social y contencioso-administrativo de los
magistrados no especialistas ni especializados por su permanencia en los dos
órdenes citados, se realizaría previo un curso de formación obligatoria. Esta
previsión es plenamente compartida por el Consejo General del Poder Judicial,
como se afirma en otras partes de este informe. Más aún, sería conveniente
extender los supuestos en que procede la formación continuada de los jueces y
magistrados con carácter obligatorio a todos los casos en que se produce un
cambio de orden jurisdiccional y, en particular, en los siguientes supuestos: — Acceso no sólo a los Juzgados (cuando
sean creados) sino también a las Salas de lo Contencioso-Administrativo. — Acceso a las Salas de lo Social,
extendiendo el régimen ya aplicable al acceso a los órganos unipersonales. — Acceso a Juzgados de Menores. — Acceso a los Juzgados de Vigilancia
Penitenciaria. — Acceso a los Registros Civiles
exclusivos. — Acceso a los Juzgados de Familia. Probablemente ha llegado el momento de que
el Consejo General del Poder Judicial convoque con carácter obligatorio a
jueces y magistrados titulares para tomar parte en actividades de formación
continuada en supuestos de reformas legislativas con importante incidencia en
la jurisdicción. Y, finalmente, cabe asimismo establecer la
obligatoriedad de que los jueces de nuevo ingreso, al menos durante los dos
años siguientes a su incorporación a la carrera judicial, deban participar al
menos durante diez días efectivos anuales en actividades de formación
continuada o, al menos, de primar su participación en actividades de
formación específicamente diseñadas para ellos. 2.4.2. Formación continuada de jueces
sustitutos y de magistrados suplentes En otra parte de este estudio se alude
específicamente a los jueces sustitutos y a los magistrados suplentes. Se
afirma allí la necesidad de que, al menos coyunturalmente, deban seguir
existiendo estas figuras, aunque con carácter excepcional. Con las cautelas
precisas, básicamente dependientes de su procedencia profesional, se debería
establecer la obligatoriedad de participar en las actividades de formación
para las que fuesen convocados o, incluso, de introducir actividades formativas
previas y obligatorias antes de comenzar el ejercicio de la función
jurisdiccional, aunque esta sea temporal o esporádica. 2.4.3. Participación de las
Administraciones Públicas y de la sociedad civil en los programas de
formación continuada A) Comunidades Autónomas. Hasta el momento, la mayoría de los
Consejos de Gobierno de las Comunidades Autónomas ha colaborado con el
Consejo General del Poder Judicial en las actividades de formación de jueces
y magistrados que le compete de forma especial y directa. Esta colaboración
es particularmente valiosa para el órgano de gobierno de los jueces y da una
idea del compromiso de estos órganos ejecutivos autonómicos con la
Administración de Justicia. El Consejo General del Poder Judicial no
sólo está decidido a mantener esta línea de colaboración, sino que quiere
generalizar este sistema de trabajo territorial basado en los convenios con
las Comunidades Autónomas, procurando la suscripción de estos instrumentos
con los Consejos de Gobierno con los que todavía no existe una vía de
colaboración institucional. B) Administraciones Públicas y sociedad civil. Esta vía de
colaboración institucional, no debe limitarse a las actividades
descentralizadas que se realizan con los Consejos de Gobierno de las
Comunidades Autónomas, sino que han de potenciarse simultáneamente los
mecanismos de colaboración con la Administración General del Estado por medio
de acuerdos y convenios de colaboración con Administraciones e Instituciones
Públicas, con los Colegios Profesionales y con otras asociaciones de carácter
privado, que posibiliten el diseño conjunto de actividades de formación y la
participación en las mismas tanto de jueces y magistrados como de otros
sujetos vinculados a la Administración de Justicia, así como de otros grupos
profesionales relacionados directa o indirectamente con la actividad
judicial. 2.4.4. Implicación de la carrera
judicial en la formación continuada Una de las principales razones de la
aceptación de la formación continuada por parte de los integrantes de la
carrera judicial ha sido, sin duda, la coparticipación en los programas de
formación y en los requisitos básicos de la misma. El Consejo General del
Poder Judicial, responsable de la formación de los jueces, quiere continuar
este camino de colaboración y para ello se propone potenciar la colaboración
no sólo de los órganos institucionales por medio de los cuales los miembros
de la Carrera Judicial y las asociaciones profesionales participan en la
definición de los programas de formación continuada –Comisión Pedagógica,
Comisiones autonómicas de formación continuada, grupos de expertos– sino de
todos y cada uno de los jueces y magistrados que estén interesados en
facilitar su opinión. 2.4.5. Fortalecimiento de la Escuela
Judicial La vitalidad de la Escuela Judicial es
fundamental para el Consejo General del que depende. La Escuela Judicial no
sólo ha de ser un centro de formación para quienes quieren acceder a la
carrera judicial, o un centro de formación continuada para quienes ya están
integrados en ella. Debe ser también un centro de estudio, investigación y
debate para los temas fundamentales de la Justicia. III. El sistema de compatibilidades de los
jueces y magistrados Tradicionalmente, se ha considerado al juez
como una persona alejada de la realidad social, distante y totalmente
entregada a su trabajo. Esta concepción se resume en la expresión de que «el
juez sólo es, y siempre es, juez». Sin embargo, en la actualidad el juez esta
integrándose cada vez más en la sociedad. El juez no es sólo aquella persona
que, detrás de su toga, se ve en la lejanía de los estrados, sino que también
se le puede ver impartiendo conferencias, clases en la universidad, cursos de
doctorado, etc. Ha pasado de ser el «juez sólo juez» a ser, además de juez,
jurista que participa como un profesional más en la comunidad de los
juristas. Es positivo y repercute favorablemente en
la actividad jurisdiccional que el juez esté cada día más inmerso en la
sociedad en la que vive y que tenga una formación más omnicomprensiva. Pero,
si esta actividad extrajurisdiccional resulta desproporcionada, puede llegar
a perjudicar la principal actividad de los jueces que es resolver los
conflictos que cada día se someten a su consideración. Estas actividades
siempre han de ser complementarias de la primera, que constituye su esencia y
razón de ser. El Consejo General del Poder Judicial debe
velar por que las actividades extrajurisdiccionales no comprometan la
actividad jurisdiccional ni para que ocupen tal cantidad de tiempo al juez
que éste no dedique sus mayores esfuerzos a su tarea principal. Sin embargo, aun afirmado lo anterior, es
una cuestión ciertamente compleja definir los medios más adecuados que
equilibren la exclusividad de la función jurisdiccional y la complementaria
inserción del juez en otras actividades jurídicas, porque el propio Consejo
General del Poder Judicial no sólo autoriza las compatibilidades de los
jueces y magistrados –es decir, ejerce un control sobre ellas–, sino que
también las valora y, normalmente, lo hace para considerar a las actividades
complementarias como méritos para cargos de designación cuando la cobertura
de un puesto no se realiza por el sistema tradicional de la antigüedad y el
escalafón. Ahora bien, existe un buen número de jueces
y magistrados que, bien por decisión propia, bien por habérseles negado el
ejercicio de una actividad compatibilizable, no pueden ejercer actividades
extrajurisdiccionales continuadas debido a la carga de trabajo de un órgano
judicial que no les permite realizarlas o no permite al Consejo General del
Poder Judicial concederles la autorización pertinente para no abocar al
Juzgado o Tribunal a un empeoramiento de la situación, aunque en ocasiones el
retraso no se deba a la laboriosidad y dedicación del juez, sino a la carga
de trabajo coyuntural o estructural de un determinado órgano judicial. Obvio
es decir que esto pueda propiciar situaciones de desigualdad a la hora de
optar por determinados puestos de libre designación, que el Consejo General
del Poder Judicial está obligado a solucionar. Hay que garantizar, pues, que
además de la valoración de las actividades extrajurisdiccionales se valorará
fundamentalmente el resultado de la actividad jurisdiccional desarrollada. En todo caso parece evidente, tratándose de
jueces y magistrados, que la realización de esta actividad
extrajurisdiccional ha de someterse siempre a las exigencias de transparencia
que la propia función judicial requiere. Lo anterior obliga a diferenciar las
actividades que podríamos denominar fijas –normalmente, el ejercicio de la
actividad de profesor asociado en universidades públicas o privadas–, de las
que el Consejo General del Poder Judicial tiene perfecto conocimiento y
seguimiento, de las actividades esporádicas –actualmente excluidas de la
autorización de compatibilidad– y de las actividades no declaradas
habitualmente, como por ejemplo la preparación de opositores. Toda actividad permanente de los jueces y
magistrados, independientemente de la existencia de contratos con
Administraciones Públicas o con universidades privadas o instituciones, ha de
ser declarada y conocida por el Consejo General del Poder Judicial y debe
estar sometida a la previa declaración de compatibilidad, incluida la
actividad de preparación de opositores. Más complicación revisten las actividades
que podríamos denominar esporádicas que, si en el régimen general de
funcionarios públicos no requieren en modo alguno autorización de
compatibilidad, deben someterse, a juicio del Consejo General del Poder
Judicial, a otro régimen en el caso de los jueces y magistrados por las
razones antes mencionadas. A tal efecto, se estima que para garantizar la
transparencia que se reclamaba y que debe regir su actuación, es obligado
establecer un sistema de control. Parece un buen sistema, a los fines antes
indicados, la declaración anual de actividades extrajurisdiccionales
remuneradas y no sujetas a la autorización de compatibilidad que no sean la
administración del patrimonio personal y familiar. Obviamente, todo sistema de control ha de
llevar aparejadas las correspondientes sanciones para los supuestos de
ausencia de declaración o de falseamiento de los datos, lo que debe tener un
expreso reflejo en el régimen disciplinario. Finalmente, con el mismo propósito con el
que se fijan límites a la realización de actividades públicas remuneradas,
deben fijarse los límites a las actividades esporádicas, estableciéndose el
límite máximo global de ingresos por actividades extrajurisdiccionales por el
tradicional sistema de su comparación con las remuneraciones totales como
jueces o magistrados. IV. La inspección de la actividad de jueces
y magistrados 4.1. La inspección: necesidad de su
reforma La inspección de Juzgados y Tribunales
tiene por objeto la comprobación y el control del funcionamiento de los servicios
de la Administración de Justicia y del cumplimiento de los deberes del
personal judicial, mediante la realización de actuaciones y visitas tanto
ordinarias como extraordinarias. La Ley Orgánica del Poder Judicial
encomienda la función inspectora al Consejo General del Poder Judicial, así
como, dentro del ámbito de su actuación respectiva, al Presidente del
Tribunal Supremo, a los Presidentes de la Audiencia Nacional y de los
Tribunales Superiores de Justicia y a los Presidentes de las Audiencias Provinciales. El Servicio de Inspección del Consejo
General del Poder Judicial está integrado por una Jefatura, las Unidades
Territoriales, la Sección de Informes y el Servicio de Estadística. La función de las Unidades Territoriales es
realizar cuantas actividades inspectoras se les encomiende y suministrar en
todo momento información sobre la situación y funcionamiento de los Juzgados
y Tribunales. Sus finalidades son de control e información. El control sobre el funcionamiento de los
Juzgados y Tribunales se efectúa en gran medida con la realización de visitas
de inspección, en las que, después de analizar la situación y actividad
desplegada por éstos, se examina aleatoriamente determinados procedimientos y
ejecuciones, se valora la situación y el funcionamiento del Juzgado y, en su
caso, se propone la adopción de diversas medidas de actuación. La primera cuestión que ha de abordarse,
puesta de relieve desde hace tiempo, es la del contenido de la inspección; es
decir, qué es lo que debe controlar el Consejo General del Poder Judicial.
Las inspecciones, en este momento, están dirigidas principalmente a la
comprobación del funcionamiento del Juzgado en su aspecto cuantitativo
(tiempo de tramitación, sentencias dictadas, procedimientos pendientes), pero
no se examina si se cumplen todos y cada uno de los deberes del personal
judicial y todos y cada uno de los principios del procedimiento (horario,
audiencia, inmediación, motivación, etc.). Otras cuestiones a considerar son las del
ámbito y el contenido de las inspecciones, los criterios generales que ha de
seguir el Servicio de Inspección, los sistemas de control que ha de utilizar
y los órganos que las realizan, la mejor distribución de las competencias
entre los diversos órganos inspectores y, en definitiva, la misión principal
de la inspección de los órganos judiciales. Lo que parece evidente es que el Consejo
General del Poder Judicial ha de responder, como tarea prioritaria en este
mandato, a todas estas cuestiones. Más aún, el Consejo ha de poner en marcha
a la mayor brevedad todas las medidas precisas para mejorar el Servicio de
Inspección. A esta necesidad responden las cuestiones
que se abordan seguidamente. Lógicamente, cualquier inicio de reforma ha de
plasmarse en la elaboración prioritaria de un nuevo Reglamento sobre la
inspección de Juzgados y Tribunales y tramitación de quejas y denuncias (art.
110.m) Ley Orgánica del Poder Judicial) que regule la estructura,
funcionamiento y competencia del Servicio de Inspección con los criterios que
seguidamente se exponen. En todo caso, la inspección no puede suponer un
control sobre el contenido de las actuaciones estrictamente jurisdiccionales,
por respeto al principio de independencia. 4.2. Ámbito y contenido de la inspección Ya se ha destacado que una de las
cuestiones más importantes relacionadas con la inspección de los órganos
judiciales es la de su contenido. Es decir ¿qué se debe inspeccionar? También
se ha afirmado que, hasta este momento, la inspección recaba habitualmente
datos cuantitativos, y solamente cuantitativos. Sin embargo, aunque el control cuantitativo
sea una de las funciones clásicas de la inspección de servicios, no puede
olvidarse que la propia Exposición de Motivos de la Ley Orgánica del Poder
Judicial concibe las facultades de inspección no como una mera actividad
eventualmente represiva, sino como una potestad que incorpora elementos de
perfeccionamiento de la organización y funcionamiento de Juzgados y
Tribunales de Justicia. La constatación de que hasta el momento
esto no ha sido así, no debe significar que no se pueda avanzar en el camino
señalado por la Ley Orgánica. Deben, por lo tanto, perfilarse los contenidos
de lo que sería una actividad de apoyo a la gestión, orientada a la mejora
del servicio público de la Justicia, en sus facetas diversas de oficina y
procesos de apoyo a la gestión y a la función jurisdiccional. Lo anterior tiene la ventaja evidente de la
posible conexión con los servicios del Consejo General del Poder Judicial
cuya misión es la de reforzar a los órganos en situación coyuntural o
estructural de dificultad, con los que tienen como tarea la confección de la
memoria de necesidades, y con las comisiones encargadas de realizar los
estudios correspondientes en materia de Justicia. 4.3. Criterios de la inspección En el desarrollo de las actuaciones
inspectoras se percibe la ausencia de algunas pautas y criterios unificados.
Esta posible dispersión requiere el establecimiento de criterios de actuación
de las Unidades Inspectoras y de los Presidentes de Tribunales Superiores y
Audiencias, tanto más necesaria cuanto que, como hemos dicho, la inspección
no solamente debe llevar a cabo una actividad que pueda dar lugar a la
exigencia de responsabilidad disciplinaria, sino que debe ofrecer a toda la
organización judicial pautas de gestión de la actividad judicial. No obstante –aunque sea materia de otra
parte de este estudio– hay que reconocer que el establecimiento de unos
módulos de trabajo actualizados y que, al igual que la inspección, no
contemplen aspectos puramente cuantitativos, ha de ser uno de los puntos de
partida vitales para enfocar debidamente los criterios con los que han de
actuar los encargados de realizarla. La conexión entre la redefinición de los
criterios de inspección y el establecimiento de estos módulos son funciones,
competencia de este Consejo General, que deben ser realizadas al mismo tiempo
y con la debida coordinación. 4.4. Otros sistemas de conocimiento de
la inspección El conocimiento sobre el funcionamiento de
los Juzgados no debe centrarse con exclusividad en las visitas de inspección.
Ha de pasarse de un control puntual a un conocimiento continuo. Es preciso
que por cada Unidad Territorial se efectúe un seguimiento a través de los
datos estadísticos, visitas de conocimiento o de seguimiento, examen de los
alardes, etc., de forma tal que por el Servicio de Inspección puedan preverse
posibles disfunciones y detectarse las eventuales anomalías en su origen. Al objeto de poder realizar este trabajo de
una forma más uniforme y eficaz es necesario incorporar los métodos de
análisis y técnicas de auditoría operativa que ya funcionan en otros ámbitos
de la Administración Pública. Esos medios auxiliares sirven para conocer con
más exactitud la realidad que se quiere comprobar, integrada por sistemas, procedimientos,
estructuras, recursos humanos, recursos materiales, y programas. Se trata de
diversas técnicas, unas básicas que ya se utilizan (examen de expedientes,
entrevistas, cuestionarios, observación directa), y otras cuantitativas
(análisis de flujo, descriptores de actividades, evaluación de la carga de
los recursos...) y cualitativas (organización, estilo de dirección, grupos de
trabajo, entorno), que habría que protocolizar y desarrollar. Con un sistema de conocimiento real se
podría cumplir con eficacia el segundo objetivo del Servicio de Inspección
cual es la de suministrar información actualizada sobre la situación y
funcionamiento de los Juzgados y Tribunales. No obstante, para poder informar
adecuadamente, la Unidad Inspectora debe conocer todas las cuestiones que
afecten a los Juzgados comprendidos en su ámbito de actuación (incoación
directa de expedientes disciplinarios, adopción de medidas de apoyo por
Tribunales Superiores...). Para lograr los fines antes expresados, el
Consejo General del Poder Judicial considera imprescindible adoptar las
siguientes medidas: a) El control del funcionamiento de los Juzgados no puede hacerse sólo
a través de las visitas de inspección. Es preciso saber en cada momento cuál
es su situación real. Para ello deberá elaborarse un historial de cada
Juzgado en el que se anotarán los datos estadísticos más relevantes, las
visitas realizadas, los alardes recibidos, las medidas acordadas y cualquier
otra cuestión importante. El juez interesado tendrá acceso directo a
la ficha de su Juzgado y a su expediente personal. b) Además, se elaborará un expediente biográfico o historial
profesional de cada juez o magistrado, en el que se anotarán los destinos, resultado
de los alardes y la evolución estadística del órgano en el que se ha
trabajado, compatibilidades solicitadas, informaciones incoadas y comisiones
de servicio encomendadas. No se recogerán datos personales que puedan afectar
a la intimidad del interesado, ni tampoco valoraciones personales sobre sus
decisiones jurisdiccionales. c) Con el fin de dinamizar y racionalizar el Servicio de Inspección e
incrementar la presencia de éste en su ámbito de actuación, se efectuarán
visitas de conocimiento en las que se recabará información sobre aspectos
concretos, además de entrevistar al titular del Juzgado. De estas visitas se
levantará acta sucinta y su resultado se plasmará en la historia del Juzgado
antes mencionada. Con esa fórmula podrán hacerse visitas al órgano más
frecuentes y flexibles, que se acentuarán cuando las circunstancias lo
exijan. De esta manera se podrá reducir la tramitación de expedientes de
seguimiento. Su finalidad sería mixta, de control y ayuda a la gestión del
órgano judicial. d) Una vez que funcionen esos mecanismos (historiales de cada Juzgado y
visitas de conocimiento) y se desarrolle este conocimiento permanente, las
visitas de inspección, en su concepción actual, se reservarán para
situaciones de crisis y, en su caso, para efectuar muestreos sobre el
funcionamiento de las jurisdicciones. e) En la realización de las inspecciones deberán introducirse técnicas
de auditoría que ya funcionan en otros ámbitos de la Administración Pública.
Para ello los inspectores recibirán la formación adecuada. f) Se elaborará un manual de procedimiento que servirá para
protocolizar la actuación inspectora, la preparación de las visitas, las
técnicas de auditoría y análisis que se utilizarán, la información que haya
de recogerse, su tratamiento y lectura, y la confección de informes. g) Además de la inspección del servicio debe desarrollarse una
inspección de calidad, que tenga por objeto la realización de estudios
temáticos para detectar los problemas comunes de organización y gestión de las
oficinas, de los recursos humanos y materiales y del procedimiento y sus
fases, profundizando en el conocimiento de estos problemas para la búsqueda
de soluciones o alternativas generales que puedan ser aplicables a todos los
órganos jurisdiccionales de la misma naturaleza. Sus tareas serían de diseño
en función de la mejora del servicio público. h) Para llevar a cabo estos objetivos se especializará en esta materia
a los letrados pertenecientes al Servicio de Inspección, que recibirán una
formación específica. i) Todos los letrados del Servicio de Inspección podrán asumir, bajo la
dependencia e instrucciones del Jefe de la Inspección, funciones de control y
comprobación, actuando según los métodos predefinidos, solos o en equipo, y
procurando su especialización en materias. j) Es preciso introducir sistemas de conocimiento interno que permitan
a jueces y secretarios conocer de forma eficaz cuál es la situación de la
oficina. Estos procedimientos deberán protocolizarse y el Consejo General del
Poder Judicial deberá formar y asesorar a los responsables de la oficina en
el uso de esas técnicas. k) Cuando, a través del Servicio de Inspección, se constate el buen
funcionamiento de un Juzgado por la aptitud y dedicación de su titular, se
hará mención de tal extremo en su expediente personal. Por otra parte en la Escuela Judicial
deberán enseñarse tales instrumentos de organización. 4.5. Distribución de competencias entre
los diversos órganos inspectores Como se ha dicho, a menudo se duplican
actuaciones entre el Servicio de Inspección y los Presidentes de los
Tribunales Superiores (por ejemplo el control de los alardes, la apertura de
diligencias informativas, etc.). Es preciso, por lo tanto, redefinir las
competencias y el ámbito de la inspección de ambos órganos, a la par que
establecer una mayor conexión entre ellos. En no pocas ocasiones esta duplicidad de
actuaciones se produce por el propio sistema de inspección que, dada su
rigidez, impide a las Unidades Territoriales realizar todos los controles que
serían aconsejables, lo que facilita la intervención de los Presidentes de
Tribunales. Si a ello le unimos que estos Presidentes reciben –normalmente,
además, del servicio de inspección– denuncias y quejas de los ciudadanos,
parece evidente la duplicidad denunciada. Así pues, la redefinición de competencias
no sólo ayudará a conocer el ámbito y supuestos de actuación de cada uno de
los órganos interesados, sino que, como consecuencia de los nuevos métodos de
seguimiento antes definidos, que permitirán un conocimiento amplio de todos
los órganos judiciales, no será necesario recurrir a los Presidentes de los
Tribunales Superiores de Justicia ni a los Presidentes de Audiencias
Provinciales para delegar en ellos las visitas de inspección. 4.6. Especial referencia a la
estadística judicial Aun cuando la estadística podría ser
abordada de forma autónoma dentro de este Libro Blanco, se incluye en este
apartado por su evidente conexión con el sistema de inspección que se ha
propugnado; pero, es evidente que una estadística judicial fiable y basada en
criterios cuantitativos y cualitativos bien definidos es un elemento de
extremada importancia para casi todas las cuestiones que afectan no sólo al
órgano de gobierno de los jueces, sino, en general a las Administraciones Públicas
y, más concretamente, a aquellas que tienen competencias en materia de
Administración de Justicia. Una es |
